各辖区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《银川市与辖区财政事权和支出责任划分改革实施方案》已经市政府2018年第33次政府常务会研究同意，现印发给你们，请结合本地本部门实际认真贯彻落实。

银川市人民政府办公室

2019年9月9日

（此件公开发布）

银川市与辖区财政事权和支出责任划分改革实施方案

为推进市与辖区财政事权和支出责任划分改革，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）和《自治区人民政府关于印发自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（宁政发〔2017〕40号）精神，结合我市实际情况，制定以下改革实施方案。

一、总体目标

按照中央和自治区改革统一部署，在自治区对市县财政事权与支出责任划分整体框架下，科学界定、合理划分市与辖区政府财政事权与支出责任，完善市与辖区财政收入划分、转移支付管理等配套制度，逐步形成依法规范、权责匹配、协调配合、运转高效的市与辖区财政事权与支出责任划分模式和明确清晰的分工体系，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。

二、总体要求

全面落实中央、自治区和银川市改革部署。准确把握改革目标取向、政策导向和推进节奏，全面承接和完成好各项改革任务，确保中央、自治区和银川市改革部署及时有效落实。廓清界定政府和市场及社会的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，合理确定地方政府提供基本公共服务的范围和方式。理顺优化市与辖区政府间财政关系，制定财政事权与支出责任清单，适时调整市与辖区政府间收入划分，建立健全统一规范的转移支付制度。以地方性法规或政府规章的形式对市与辖区政府间财政事权与支出责任划分基本制度作出规定，逐步实现法治化、规范化管理，让行政权力在法律和制度的框架内运行。切实处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强市、区两级政府之间，以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进，务求实效。

三、基本原则

（一）体现基本公共服务受益范围。

合理划分市与辖区政府的承接基本公共服务的事权范围。根据受益范围来确定承担基本公共服务的政府级次，力争实现基本公共服务受益范围与管辖区域保持一致。受益范围覆盖市级的基本公共服务由银川市负责，地区性基本公共服务由辖区负责，跨区的基本公共服务由市级与辖区共同负责。

（二）兼顾政府职能和行政效率。

结合市与辖区政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥市辖区政府贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为辖区财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务作为市级的财政事权。

（三）实现责、权、利相统一。

在自治区统一领导下，将适宜由市级承担的财政事权执行权上划，提高市级的财政事权执行能力；将适宜由辖区承担的财政事权决策权下放，减少市级部门代下决策的事项，保证辖区有效管理区域内事务。明确共同财政事权市与辖区各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市与辖区间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

（四）激励辖区政府主动作为。

通过有效授权，合理确定辖区财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励辖区政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现辖区政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

（五）做到支出责任与财政事权相适应。

按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。对属于市级并由市级组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；对属于辖区并由辖区组织实施的财政事权，原则上由辖区承担支出责任；对属于市级与辖区共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定市级与辖区的支出责任以及承担方式。

（六）坚持积极稳妥分类统筹推进。

切实处理好改革与稳定发展、总体设计与分类分步实施、当前与长远的关系，结合市与辖区财政体制分类管理和一体化进程的实际，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强市与辖区两级政府之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进、务求实效，积极稳妥有序推进市与辖区区一体化、均衡化发展。

四、改革的主要内容

（一）推进财政事权划分。

1.明确市级财政事权。积极落实自治区授权和委托市级的财政事权以及自治区和市级共同财政事权市级承担部分。加强市级在维护全市统一市场、推动区域协调发展以及受益范围覆盖全市的基本公共服务等方面的财政事权。强化市级政府的财政事权履行责任，市级财政事权原则上由市政府直接行使，市各职能部门根据职责分工履行相应财政事权的管理责任。市级财政事权确需委托辖区政府行使的，依法依规经市委、市政府批准后，由市属有关职能部门委托辖区行使。对市级委托辖区政府行使的财政事权，受委托辖区政府在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

市级政府主要承担宏观调控、产业布局与转型升级、重大科技专项攻关、人才安居、高等教育、民生领域重大基础设施建设、区级财力均衡、区域交流与国际合作等全市性和跨区域的重大事项，以及企业养老、机关事业单位养老、职工医疗、工伤、失业、生育基金收支缺口弥补等基本公共服务和本级机构运作和市级提供的其他公共服务和社会管理事务。

2.界定辖区政府财政事权。将全部面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由辖区提供更方便有效的基本公共服务确定为辖区财政事权，赋予辖区政府充分自主权，依法保障辖区财政事权履行，更好地满足基本公共服务需求。辖区财政事权由辖区各级政府行使，市对辖区的财政事权履行提出规范性要求，并通过相关制度予以明确。

辖区政府主要承担辖区经济社会发展、公共服务和城市管理主体责任，负责保障辖区内政权运作、基本公共服务、管理执法、城市管理服务等事权，重点负责基础教育、社区卫生、劳动保障、社会福利、公共安全、学前教育、征地拆迁、市容环卫、市政设施维护等基本民生事项。

3.规范共同承担财政事权。根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化共同财政事权市与辖区政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

逐步将科技研发、公共文化、公共体育、旅游公共服务、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、计划生育、义务教育、就业、粮食安全、环境保护与治理等具有地域管理信息优势且对其他区域影响较大的基本公共服务确定为市与辖区共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

4.建立财政事权动态调整机制。根据客观条件变化，对财政事权划分进行动态调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为市级财政事权、辖区财政事权或市级与辖区共同财政事权。

（二）完善支出责任划分。

1.市级财政事权由市级承担支出责任。原则上属于市级的财政事权，由市级财政安排经费，市级各职能部门和直属机构不得要求辖区安排配套资金。市级的财政事权如委托辖区行使，通过市对下专项转移支付安排相应经费。

2.辖区财政事权由辖区承担支出责任。属于辖区的财政事权原则上由辖区通过自有财力安排。对辖区政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过争取自治区级依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。辖区的财政事权如委托上级机构行使，辖区政府应负担相应经费。

3.市级与辖区共同财政事权区分情况划分支出责任。对于跨区域、具有正负外溢性属性的财政事权，支出上实行分级负担，采取按比例、按项目、按隶属关系分级负担等方式；对基本养老保险、基本医疗保险、基本公共卫生、计划生育、义务教育等体现国民待遇和公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权，按照自治区标准，由市与辖区按比例承担支出责任；对跨区域重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，根据财政事权的外溢程度，由市与辖区按项目分级承担支出责任；对市与辖区有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、民办教育等，按照各自行政隶属关系承担相应支出责任。

五、保障机制

（一）完善我市财政管理体制。

按照自治区与市县收入划分方式，推动进一步理顺我市与辖区财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善均衡性转移支付，健全民生支出两层保障，提升区级基本公共服务能力；建立补偿性转移支付制度，通过生态保护横向补偿，落实农业人口市民化转移支付；改进激励性转移支付制度，结合按税种增幅和按产业税收增长两种方式进行奖励，鼓励辖区聚焦主导产业。整合清理整合与财政事权划分不相匹配的市对辖区转移支付，提升各辖区特别是财力薄弱辖区的财力水平，增强辖区履行财政事权的财力支撑能力。

（二）加强与相关改革的协同配套。

财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

（三）建立争议处理机制。

市与辖区财政事权划分争议由市政府裁定，区级以下财政事权划分争议由辖区政府裁定。新增市与辖区共同财政事权和市级委托辖区行使的财政事权，要加强沟通协调，明确市级与辖区共同财政事权和市级委托行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

（四）推动部门职责落实。

比照中央、自治区做法，按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，落实部门监督考核和绩效评价责任，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

（五）督促辖区履职尽责。

随着中央与地方、省市以下财政事权和支出责任划分改革的推进，市县区的财政事权将逐渐明确。对属于辖区的财政事权，辖区政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。银川市在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化辖区履行财政事权的责任。

六、职责分工和时间安排  

（一）职责分工。

银川市财政局、编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市与辖区财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任，根据本实施方案，在广泛征求有关部门和辖区意见基础上，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，按程序报银川市委、市政府批准后实施，明确一项推进一项。自治区相关部门提出划分自治区与市县相关领域改革实施意见后，银川市相应部门原则上要在3—6个月内提出市与辖区划分具体方案，按程序报批实施。在改革实施过程中，市有关部门要妥善处理辖区财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项。

（二）时间安排。

1.2019年，根据中央改革进程和自治区改革方案，在国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域，由事权归属部门及时制定我市具体改革方案，完成市与辖区在相应领域的财政事权和支出责任划分工作；在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域，由事权归属部门及时推进，力争取得突破性进展。

2.2019年，试点文化基本公共服务事权与支出责任划分，在保持现有财政事权和支出责任框架总体稳定的基础上，以问题为导向，结合银川市文化体制改革，深入分析银川市基本公共文化服务的性质和特点，合理确定银川市与辖区文化事权与支出责任分担方式。

3.2019—2020年，基本完成主要领域改革，初步形成市与辖区财政事权和支出责任划分的清晰框架。总结市与辖区相关领域财政事权和支出责任划分改革经验，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的制度体系。

各辖区、各部门要充分认识推进市与辖区财政事权和支出责任划分改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到市委、市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进，为建立健全现代财政制度、推动政府治理体系和治理能力现代化、全面建成小康社会提供有力保障。