地下管线是城市赖以生存和发展的基础之一。近年来，随着城市建设的迅猛发展，利用地下空间建设的管线设施越来越复杂，除了原来随道路建设同步敷设的给水、排污、雨水、电力、通讯等管线以外，还新增加了燃气、热力、公安交管、无线电监测、有线电视、国防、工业、军用等不同类别的地下管线。但由于相关法律、法规缺失，地下管线规划、建设、管理和档案信息管理措施不力，导致城市地下管线管理处于无序状态。施工中任意挖掘、损毁地下管线，造成水电运转中断、煤气泄漏乃至爆炸、交通阻断等事故屡有发生，经济损失十分巨大。因此，需要依法加强城市地下管线的管理。为进一步修改完善《银川市地下管线管理条例》，使之在今后的实施中更具有可操作性，市规划局相关工作人员组成地下管线管理工作小组，于4月10日至17日赴长沙、成都和西安市，对三市地下管线规划管理和建设情况进行了实地调研。

一、三市地下管线规划管理和建设的成功经验

（一）三市都有较健全的地下管线管理机构，建立了较为完善的信息管理系统，规范地下管线的管理。

1.长沙：成立了管线管理协会。

2.成都：成立了市政公用公司，为全额拨款的事业单位，政府秘书长为主要负责人，协调各相关部门的工作。

3.西安：成立了市政管道公司（设在西安市规划局）。

（二）长沙、西安实行地下管线测绘有偿使用，政府投入大量财力，用于管线普查及信息系统建设，先后两次进行了地下管线普查工作，建立了长沙市地下管网动态管理信息系统，系统数据库中除了管理长沙市现有上水、下水、电力、弱电、燃气、综合六大类地下管线数据，还进行着长沙市大比例尺数字地形图、航测正影像图等基础地理空间数据的动态管理，能实时进行地下管线数据与地形图、正摄影图像的叠加显示和空间分析；能直接将地下管线数据生成三维管网，进行连通性分析和碰撞分析。保证了地下管线普查及信息系统的及时更新,其成果除政府项目外，按国家标准有偿使用。

（三）成都市政府对地下管线工程统一建设综合管沟，分地段对外有偿使用或租赁。政府投入专项资金建设成都市管线信息系统，由成都市规划局地理信息中心管理，管线数据按保密法的相关规定，除涉密信息外，其余无偿向公众提供使用。

（四）西安市小区内地下管线工程与地上建筑分别由西安规划局审核，小区内的市政设施，由市规划局出具地下管线的验收证明后，地上建筑才能进行综合验收。

二、三市存在的问题分析

（一）管线单位未按正常程序进行管线项目的报批，地下管线摸底不清，档案信息管理不全，重建设轻管理。

（二）地下管线的信息化建设处于较低阶段，未能在规划管理信息系统上运行（包括查询、统计、分析、制图等），管线数据动态更新机制不很健全；

（三）由于地下管线产权多元，造成地下管线数据资源不能完全共享，规划部门没有全部掌握管线数据。未建立规划管理信息系统，规划管理信息系统功能不强，长沙地下管线数据由勘测院按年度提供给信息中心，由信息中心提供给建设方报建，也未能在规划管理信息系统上运行。

（四）三市对于西气东输等重大过境工程、地铁工程、小工程及顶管工程，存在管理盲区。

目前，三市都在加强立法，针对管线在管理中存在的后续信息采集、资源共享、产权单位竣工后不进行规划核实等问题，将通过立法规范各责任主体的建设行为和管理行为，并加强对违法行为的处罚。

三、银川市地下管线管理现状及存在的问题

（一）地下管线管理现状

1.实施管线普查，建立管线信息系统。2006年7月，根据银川市人民政府办公厅下发《关于开展城市地下管线工程普查和规划编制的通知》(银证办通发【2006】39号)要求，由我局组织银川市勘察测绘院自筹经费，制定实施方案，聘请专业探测队伍，对银川市建成区（兴庆区、金凤区、西夏区）160平方公里范围内的城市综合管线进行了普查，历时两年，于2008年7月共普查管线长度3956公里，摸清了城市地下空间数据家底，为城市地下管理规范化和科学化提供了重要的物质保证。

2.加强档案管理工作，提高档案入馆率。近几年来，银川市积极开发地下档案信息资源，地下档案服务的重要作用不断得到发挥。自２００6年以来，为做好城市建设档案管理工作，按照《银川市地下管线规划管理办法》规定，建设单位在办理建设工程规划许可证时，需与银川市城建档案馆签订《建设工程档案报送责任书》，待地下管线建成后，建设单位应当将经过确认的竣工图纸和相关资料等全套竣工档案资料移交城建档案馆存档管理。因此，与城建档案馆签订责任书的工程档案报送情况比较良好。

3.完善制度流程，实施动态管理。为了确保新建、扩建、改建地下管线工程信息能及时完整地采集、入库、存档，我局制定了《地下管线工程规划审批放线、验线及竣工测量制度》和“银川市规划管理局地下管线工程放线、验线及竣工测量流程图”，制度和流程中明确了规划局主管科室、银川市勘察测绘院、银川市规划执法大队、银川市城建档案馆等单位和部门的责任、办理时限、交接程序，提出了违反制度的处罚措施。通过该制度的约束以及地下管线工程竣工测量制度的实施，建立了一套动态管理机制。

（二）存在的问题

1.各自建设与管理，行业部门之间互动差。目前地下管线种类多，部分行业部门的专业管线有行业部门自行投资建设与维护，档案属行业管理，无法用行政手段控制，造成了后期地下管线管理相对混乱的状况。个别部门以保密为由，将地下管线信息资源产权化，阻碍了地下管线信息资源的共享与利用，造成城建档案部门缺乏统一、完整、准确的现状数据。

2.监管机制薄弱，部分环节存在管理真空。对于地下管线竣工测量，建设单位在委托放线定位时，均签订了竣工测量委托单，但在实际施行过程中难度极大。一是建设单位多不配合，只有政府部门（如市政管理处）、个别企业（哈纳斯天然气公司）能够主动联系，进行竣工测量。但到现场进行测量时几乎都已经覆土，只能通过仪器进行探测，降低了测量精度，加大了工作量。二是其他建设单位一经放线后，不再要求进行竣工测量，导致每年管线数据补测无法达到及时更新。目前为止，我局测绘院进行管线动态更新约300公里，估计只有2009年以后已建管线的1/3。三是由于地下管线项目的特殊性，在报批过程中缺少制约机制，一些项目不报批，我局执法大队无任何跟踪监察资料，致使跟踪监察无依据，对市政项目的管理达不到全面覆盖。四是部分地下管线项目缺乏系统的专项规划，均是边申请，边铺设，边覆土。尤其是个别政府及公益项目“管线随路走”，先开工后补证的建设项目时有发生，如供电、给水等工程的管线未经规划审批，工程往往已上去一半，影响正常的地下数据的采集，使市政管线信息系统得不到及时更新补充，为规划管理工作带来难度。

3.专项经费没有依法得到有力保障。地下管线信息化建设经费投入不足，现代化、信息化、网络化建设严重滞后，致使《办法》的实施没有强有力的准确的信息平台做物质基础保障，严重地制约了《办法》的深入实施。

四、几点启示

（一）要设立管理机构，纳入规划管理范畴，制定相应的规定与报建的程序。长沙由勘测院与各管线单位建立长期的合作关系，并组建了一支20多人的队伍专门从事地下管线竣工测量，24小时跟踪管线施工进度，确保管线数据的现实性与准确性。这在一定程度上保障了城市地下管线综合管理工作的有力、有序推进。

（二）政府在资金上要给予一定的支持。长沙市和成都市政府每年投入一定的资金用于管线的普查，推动地下管线信息系统的不断完善更新，从而提升地下管线的整体管理水平，保障城市地下管线的安全、平稳、可靠运行，进而助力城市经济社会的健康持续发展。   

（三）要建立规范有序的地下管线报建管理新机制，从粗放型管理过度到规范化管理，从规范化管理过度到精细化管理。

（四）要建立完善的竣工验收、档案收集归档、数据更新制度，建立动态的地下管线管理信息系统，不断更新地下管线数据库，保持管线数据的现实性。

五、对我市今后地下管线工程管理的建议

（一）逐步建立健全地下管线管理机制。建立地下管线管理机制是抓好地下管线管理工作的组织保障。建议：一是成立以市政府分管城市规划建设的领导为组长，各相关部门和管线产权单位为成员的领导小组，负责地下管线的监督管理工作，市政府每年召开有关专业部门会议，通报地下管线年度计划、建设和地下管线规划的执行情况。二是成立公用基础设施机构，直接负责规划控制区内的地下地上公用基础设施管理。三是可以借鉴长沙的经验由政府牵线引导管线产权单位成立协会，年度内定期交流，互通建设计划，引导产权单位与城市建设发展同步，实现信息建设管理资源共享。

（二）加强地下管线工程普查工作。2006年7月，市测绘院对银川市建成区（兴庆区、金凤区、西夏区）160平方公里范围内的3956公里城市综合管线进行了普查。但随着近五年银川的快速发展，部分地下管线工程信息管理存在诸多盲区，加之旧城改造，一些不明管线已危及到城乡市民的生活和生产安全。建议政府加大地下管线建设信息系统资金投入，尽快启动我市第二次地下管线普查。完善地下综合管线资料，建立地下管线信息动态管理。

（三）逐步推进地下管线综合管沟建设。综合管沟是将设置在地面、地下或架空的各类公共管线集中容纳于一体，通过统一规划设计、建设和管理，改变各种管线各自建设、各自管理的混乱局面，解决市政道路和管线因维修造成“拉链式”的开开挖挖。建议：一是新区建设或旧城改造中在市区重要地段的道路以及管线密集区域实施地下综合管沟建设。二是制定优惠政策，鼓励社会资金进行地下管沟建设。通过集中管理，统筹安排管线设施，提高城市地下管线管理水平和地下空间利用率。

（四）严格地下管线工程规划审批程序。凡在城市规划控制区范围内新建、改建、扩建的道路和地下管线，必须向规划主管部门申请办理许可手续，与道路改造同步实施的各种管线也应必须单独报批。同时按规定进行放、验线和规划核实，未经规划核实的道路和管线工程，市建设和相关管理部门不得接收或不能投入使用。