银川市全面深化改革领导小组办公室：

根据市全面深化改革领导小组办公室《关于报送2014年改革工作总结和2015年深化改革工作的通知》（银改办发[2014]4号）的安排，我局对2014年改革工作进行了全面细致的梳理总结，对2015年深化改革工作进行了初步谋划。具体情况为：

一、2014年改革工作情况

（一）工作推进情况及措施

银川市园林绿化体制机制改革工作自2009年试点推开以来，市园林局针对全市园林绿化建设和管理方面涉及的有关问题，打破了沿袭多年的“以费养人”传统模式，推行并实现了“以费养事”新模式，城市园林绿化养护管理体制实现了“市区共建、适度下移，分级管理、以奖代补”的管理格局。三区成立了园林局，灵武市林业局增设了园林局。在园林绿化建设管理上建立了监理和招投标制度，不断完善了养护管理分级考核制度，制定了城市园林绿化工程施工及验收标准监理规程和养护管理等级质量标准。通过不断完善绩效考核办法，规范行业管理，为园林绿化事业的健康发展和项目的精细化管理奠定了坚实基础。

为进一步深化园林绿化体制机制改革工作，市园林局在2013年初召开局长办公会，研究通过了组建宁夏园林建设有限公司事宜，安排专人进行公司前期筹备工作，使公司组建工作已进入前期筹备阶段。在2014年7月的局党委会上，研究通过了组建银川绿博园运行管理有限公司事宜。目前，由览山公园与银川市城投公司合资组建的该公司已注册成立，为绿博园的建设捋顺了机制，顺利接手绿博园工程的建设工作，并于9月20日全面完成了一期建设，按期开园，为探索全市园林绿化建设新路子迈出了坚实的第一步。

（二）存在的问题

1. 建设项目用地问题

在园林绿化工程建设中时时处处面临着土地征拆、村民非法囤土及非法挡工的纠纷和矛盾，其根源均为土地征拆过程中的政策落实未到位而引发。对于园林绿化建设而言，相关部门和辖区应在绿化建设项目确定后的一定期限内，以净地方式交付绿化项目建设用地，但多年来，我局始终在项目进场和开工后面临土地征拆、非法囤土及挡工等问题，因此导致很多项目无法按期完成建设，甚至发生项目建设错过种植季节，无端增加建设成本的情况，如近年的城市景观林带、唐六期、绿博园、小微公园、二排沟等大量重点工程项目，严重影响园林绿化工作的推进。

2. 全市园林绿化养护管理费按标准足额拨付的问题

园林绿化养护在改革后建立了定额招投标制度，但现行全市园林绿化养护费定额标准，是依据2008年物价和社平工资水平为基准测算后制定，自2009—2012年间，只按标准拨付了73%的养护资金。2013年，市财政以上述上调10%作为2013年养护费标准执行至今，目前无论是按照人员工资、苗木、材料、水电费等价格的上涨，还是对照周边省区的大中城市标准均普遍偏低，与近5年养护成本大幅上扬所引发的养护管理需求差距甚远，全市各绿地养护单位的养护经费已呈现严重不足的局面，深刻影响到全市园林绿化养护水平提高和事业的可持续发展。

3.全市园林绿化体制机制改革配套政策的问题

随着全市事业单位管理体制的改革，我市园林绿化管理体制自2009年初全面推行了“以费养事”的管理模式，取得了较好的成效。但随着事业的发展，一些新的困难和矛盾随之产生，如针对资金的问题，机构和人员的问题，单位形制的问题均缺乏相应改革后的配套政策，使下列影响和制约城乡园林绿化事业持续发展的问题日见突出。

（1）园林绿化资金的问题

园林绿化是一项公益性的工作，投资应以政府为主导。但目前，全市一是园林绿化建设资金拨付比例相对较低，目前，全是政府投资绿化项目按照4:3:3的比例分三年拨付，但园林绿化工程第一年要兑现农民填垫土方和相关人工、机械费用的资金就已超过完成工程量的40%，其后的苗木、种植及管护以及土建工程的资金均没了着落，若不完全兑付土方等资金，就面临着无休止的挡工和骚扰，甚至暴力事件，严重影响各项工程的良性推进；二是因城市基础设施改造或其他部门项目建设的需要，市政府安排的临时性和突击性工作经费无法落实；三是近年来花卉展摆工作经费已突破千万元，但市财政只补贴其中的一部分，缺口非常大；四是三区绿化管护补贴经费至今未按照《市委办公厅关于印发银川市园林体制及其事业单位改革总体方案的通知》中要求的“移交辖区管理的次干道绿化管护费用按照‘以奖代补’原则，由市财政补贴60%，辖区补贴40%”兑现，造成园林绿化建管资金不足。

（2）机构和人员的问题

经过近几年事业单位管理体制的改革试运行，机构和人员的问题逐步显现。一是全市绿地管理、湿地管理和森林公安执法等机构和队伍亟待充实和完善，且三区未设置绿化执法监察、林木种苗及湿地管理等机构，无法顺畅衔接自治区、银川市两级相应管理机构和项目工作。二是所属事业单位和局机关科室用人长期只出不进，每年只能接收部分复转军人，各方面专业技术人员青黄不接、严重断层，制约行业长远发展。

首先，全市三区建成区范围目前养护管理的公共绿地总量以达到6000多公顷，仅依靠银川市和三区园林局共5支队伍、400余人进行管护，平均每人养护绿地面积近15公顷，已完全超出正常养护标准多倍，现实存在萝卜快了不洗泥的情况，严重影响全市绿地精细化管理水平的提升，急需新成立养护管理单位平衡全市绿地养护压力，不断提升养护管理水平。

其次，银川市湿地保护管理办公室（简称“湿地办”）承担着全市湿地保护管理的重大责任，目前，全市湿地面积大、范围广，管理权属多种多样，有国家级湿地公园5处，其中一处是正处级管理机构，对于正科级的湿地办而言，协调管理和组织全市湿地保护工作，难度非常之大，急需将湿地办机构设置为正处级单位，以有效行使市政府赋予的湿地保护管理职能。

再次，森林公安队伍正规化的问题自2009年银川市公安局森林分局成立后一直持续至今。按照国家对森林公安队伍正规化建设的一系列精神，我市森林公安应尽快统一规范机构名称，完善内设机构和县（市）区配套机构，整合力量，建立完善以森林公安为主的林业综合执法队伍。

（3）事业单位体制的问题

园林系统大部分事业单位在2009年改革后被作为企业管理型的事业单位，即差额事业单位。虽然其具备承担园林绿化工程设计、施工的能力，但因为事业单位的名分而无法获得相应的设计和施工资质，不能名正言顺的参与工程建设，而市财政所给予的绿化养护经费又远远不能满足绿地精细化管理的需要，随着养护绿地面积的不断增大，矛盾越加显现，导致园林绿地无法细化管理，大量的设施设备无法更新、维修，更不要说绿地精细化管理的长期维护，全市园林绿化管理水平无法得到提升。

（4）非在编人员薪酬待遇问题

非在编人员是园林绿化事业发展过程和园林绿化体制机制改革中衍生的一个职工类别，因事业单位机构和人员不足的问题而引发，但非在编人员与在编人员的薪酬平等，却成为被改革后的一大难题。针对同工同酬问题，市园林局党委于2012年1月下发了《非事业编工作人员工资分配办法》，非在编人员工资分配参照2006年工资改革相关文件，比照事业单位同类人员进行了工资套改，基本上实现了同工同酬。但随后，全市事业单位实行了绩效工资制度，由于园林事业单位的经费来源是所养护绿地的养护经费，在此经费严重不足的情况下，非在编人员仍然沿用老的工资分配办法，导致薪酬又出现了差距。同时，在全市范围内发放的政策性增资只针对在编人员，差额单位的在编人员只按照一定比例拨付，非在编人员不拨付。这些情况，都直接影响了非在编人员的工作积极性，甚至影响到职工队伍的稳定，在群众路线教育活动过程中，也成为基层群众提意见最多、最集中的问题。

二、2015年深化改革工作谋划情况

（一）改革思路

2015年，我局将全力推进系统内部体制机制的深化改革，加快园林建设企业的组建工作，以内部体制机制的改革有效缓解改革的衍生问题，提升全市园林绿化建设和绿地精细化管理水平。同时，继续深化全市花卉工作的招投标制度，使花卉工作项目化，并协同市财政管好用好花卉资金。

（二）改革主要事项、内容及目标任务

针对改革中存在的大量问题和困难，我局首先将全力推进宁夏园林建设有限公司的组建工作，从而有效的缓解全市园林绿化体制机制改革所引发的事业单位体制、用人及薪酬等配套政策的问题，通过整合全市园林行业的人财物等既有资本，形成公司的资源优势，促进全市园林绿化建设和绿地精细化管理水平的持续有效提升。其次将继续深化全市花卉工作的招投标制度，将露地、展摆等花卉均纳入招投标范畴，同时着手酝酿、研究和制定菊展招投标制度，并按照招投标制度将花卉工作经费纳入市财政预算，协同市财政管好用好花卉专项资金。

我局目前就将大力推动上述工作，预计2015年年底前全面完成。

银川市林业局

2014年11月28日

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