张杰委员：

您提出的关于治理单用途预付卡乱象、加强行业监管工作的提案收悉。该提案由银川市商务局承办（市教育局、卫健委、市场监管局、体育局、文化旅游广电局联合办理）。我局在接到委员提案后，由主要领导组织相关科室就做好办理工作进行调研论证，制定了详细的办理方案，于6月1日召开党组会议研究通过，指定由分管副局长马金祥和市场运行科科长李海宁负责办理落实。办理过程中，多次与教育局、体育局、市场监管局等部门调研沟通，深入了解行业有关情况，并听取了委员对办理工作的意见和要求。办理结束后，告知并征求了委员对办理结果的意见，经刘志勇局长审核同意，现将办理情况答复如下：

近年来，随着人民生活水平的提高，信息技术的应用和预付消费方式的兴起，发卡商家可预收大额资金并锁住大量消费群体，同时消费者办卡充值有优惠活动等因素，导致发卡商家和办卡消费群体迅速增长。由于法规的缺失和监管力量不足，预付卡消费模式正被少数不法商家利用，“预付卡陷阱”、“预付卡消费套路”等现象频发，消费者上当受骗、甚至遭遇商家“卷款跑路”、“变更经营主体逃避退款”等情况。给监管部门和维护消费者合法权益造成很大困难。

一、预付卡的种类及监管依据

预付卡分为单用途和多用途两大类。单用途预付卡只可用作购买发卡人提供的商品及服务，由企业自行发售；单用途预付卡按行业又分为商业预付卡（如商超卡）和其他行业预付卡，如KTV卡、网吧、体育健身卡等。而多用途卡一般由金融机构或其他机构与金融机构联合发行。如市民卡，有食堂就餐、公交出行、金融等多种用途，由金融部门监管。

商务部制定的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，适用于商超零售业，宾馆住宿业及酒店餐饮业，洗浴洗染、美容美发等居民服务业的企业法人，商务部门负责备案和监督管理。而文化旅游、教育培训、游泳健身、医疗卫生等行业的法人企业及个体工商户发卡不适用本办法，因此他们无法在商务部的单用途商业预付卡系统进行备案，商务部门无监督管理的权限。但其他部门并非无法可依，《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条中对预付式消费做出了原则性规定，“经营者以预收款方式提供商品或服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用”。

二、我市单用途商业预付卡现状

（一）已备案企业情况。

目前，我市新华百货、华润万家、云来酒店、中海国能石油等101家零售、住宿餐饮和居民服务业企业法人分别在自治区商务厅、银川市商务局和各县（市）区商务局办理了单用途商业预付卡备案手续。

（二）未备案企业情况。

据不完全统计，全市开展预付卡业务的各类商家高达上千家，每年预付卡消费数亿元。从发卡主体看，不仅大型商超等企业法人提供预付卡业务，也有不具备法人资格的商业分支机构、不少个体工商户也加入发卡大军；从涉及领域看，发卡正从零售、住宿餐饮、居民服务行业向校外培训、游泳健身、图书音像、KTV娱乐等领域蔓延，甚至一些熟食摊、水果店、蛋糕房也开始发售预付卡。

（三）投诉情况分类。

因受疫影响，2020年元月至2021年3月底，全市预付式消费投诉4174件，占总投诉量的5.0%，其中，室内健身1643件、美容美发831件、洗浴按摩415件、住宿餐饮699件、摄影类374件、洗车类212件，其中涉及关门停业的971件，占预付式消费投诉总量的23.3%，因属合同纠纷，已建议消费者通过司法途径进行解决。

三、预付卡监管存在问题

预付卡纠纷的主要问题有服务打折扣，条款有陷阱；经营主体及场所变更，导致消费不便或困难；经营不善倒闭，善后处理不到位；老板卷款跑路等几种形式。主要原因是监管存在漏洞盲区和缺失。

（一）商户信息匮乏，监管存在漏洞。

目前，我市法人及个体工商户在行政审批部门办理营业执照、注销手续、法人及名称变更、经营地址等。各相关部门无法及时掌握商家信息及其经营状况，产生纠纷后也无法联系到商家进行调解处理。即使能够联系上，商家也会通过变更经营主体等方式逃避处置。

（二）执法权限缺失，无力制约不法商家。

市本级及各县（市）区商务、教育、体育等部门没有专业执法队伍，影响执法效能。目前，解决预付卡纠纷只能依靠协商、调解来解决，因为缺乏制约手段，措施相对较软，导致部分处理结果不尽人意。对愿意沟通的商家和消费者才能化解矛盾、协商一致，如遇到胡搅蛮缠的不良商家就无能为力了，只能建议消费者采取民事诉讼方式维权，但费时费力，效果欠佳。

（三）法规界定模糊、部门间相互推诿。

商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对个体工商户及教育、体育、文化等其他行业的预付卡纠纷调处没有依据和手段，而这些行业监管部门因无法执行《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条的相关规定，导致职能界定不清晰、不明确，部门间推诿扯皮现象时有发生。

四、主要做法和成效

（一）出台了《银川市预付式消费领域管理指导意见》。

按照“谁主管谁监管”的原则，从充分提高认识、加强组织领导、强化协同监管、加强风险防控、实行分类监管、加大执法力度、提升服务支持、积极防范应对8个方面进一步明确了各县（市）区和13个行业主管部门的职责，避免了边界不清、相互推诿的问题发生。同时，对预付式消费领域行政执法进行明确，在问题的早发现、早预警、早解决上下了功夫，建立预付卡“黑名单”制度，对违规或者跑路的经营者由行业主管部门纳入信用“黑名单”，向消费者提示风险。将预付卡“黑名单”制度与信用机制挂钩，对名单内的企业法人、经营者、管理者等纳入信用管理平台，实施联合信用惩戒。对纳入信用“黑名单”的经营者，禁止开展其他商业活动，禁止办理融资贷款业务，禁止乘坐飞机、火车、轮船、客车等，提高违法违规成本，发挥信用机制的警示惩戒效力。

（二）印发了“银川市预付式消费领域风险提示告知书”。

在全市各大商圈和人员密集场所张贴发放预付式消费风险提示告知书，通过积极宣传教育，提醒消费者办理预付卡前要认真了解商家经营资质情况，尽量选择信誉高、规模大的商家，降低办卡风险。对风险较为集中的行业谨慎办理预付卡，不贪图便宜，一味追求优惠，避免一次性存入较大金额，带来消费风险。同时，提醒消费者查看商家是否在相关行业监管部进行过备案，签订的合同是否存在欺诈行为或霸王条款，有无办卡和退卡流程或说明等。

（三）开展了全市单用途商业预付卡专项执法检查工作。

指导督促各县（市）区商务主管部门强化单用途商业预付卡的管理力度，加大对发卡企业的实名登记、非现金购卡、限额发行“三项制度”执行情况的检查力度，进一步对发卡企业资金保障及应急措施、预收资金存管情况等进行了明确，防止利用单用途预付卡从事非法集资，引发金融风险或群访事件的发生。对消费者在持卡消费过程中因经营者逾期不兑付、服务或产品质量出现问题、拒绝退卡，经营者停业歇业或者经营场所迁移等情况引发消费者权益的投诉，及时移交市场监管部门会同公安和属地人民政府统一处理。涉及跨区域经营的集团、品牌发卡经营者等群体性投诉等重大事件，由市政府召开联席会议，明确牵头部门，进行联合执法。

（四）建立了预付式消费领域矛盾纠纷化解联席会议制度。

我局在多次处置预付式消费领域矛盾纠纷过程中积累了丰富的经验，借助《银川市预付式消费领域管理指导意见》的出台，进一步完善了预付式消费领域矛盾纠纷排查处置相关制度，形成了“一部门吹哨、各部门响应”的良好氛围，第一时间启动矛盾纠纷化解应急预案，各部门自觉履行相应职责，主动担当作为，多方位、多角度化解矛盾纠纷，积极维护消费者合法权与和社会稳定。

五、下一步工作措施

预付式消费一直是消费者投诉的热点难点问题,主要与有关法律法规不健全、监管主体不明确、经营者缺乏诚信自律以及消费者自我保护意识不强等有关。因此,必须要从完善法律法规、明确监管职责、加强预付资金监管以及建立信用评价体系等多方面入手。

（一）完善地方性规章制度。

参照上海市、江苏省等地区已出台的地方性法规,出台自治区和银川市预付式消费管理办法,明确各职能部门监管职责,加强预付卡备案管理,完善备案公示制度,建立预付资金存管和使用制度,有效防范资金风险和监管风险,协同发力对各行业预付式消费经营行为进行规范,维护消费者合法权益。

（二）建立健全联合惩戒机制。

针对经营者无故停业、歇业或者经营场所迁移且未提前公示说明、未对消费者作出妥善安排、未提供有效联系方式且无法联络的,应当将其列入严重失信主体名单,并通过信用信息公示平台录入失信行为的法定代表人、主要负责人和其他直接责任人的信息,给“圈钱跑路者”带上枷锁。

（三）完善涉嫌犯罪案件移送机制。

充分发挥联席会议制度作用，明确各行业主管部门在查处经营者利用预付卡侵害消费者权益违法行为过程中,进一步加强行刑衔接,发现预付式消费领域存在涉嫌犯罪的,应当按照有关规定,移送司法机关追究其刑事责任。

（四）构建共建共治共享格局。

借鉴外省市预付式消费监管经验,在单用途预付卡监管体系基础上,围绕预付式消费事前、事中、事后环节,构建全流程预付式消费监管闭环，逐步形成“政府主导、部门联动、企业诚信、行业自律、社会协同、群众参与”的共建共治共享新格局。

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  （此件公开发布）