为推进山林生态价值转化增值、生态效益优化提升、生态环境持续好转，加快植绿增绿护绿步伐，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制，实现农民增收、林业增效、国土增绿，创建黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范市，根据自治区《关于推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施意见》，结合银川市实际，制定如下实施方案。

一、改革目标

2021年全面推行山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，完成山林地调查确权工作，开展山林权类不动产登记工作，开展经营权抵押融资业务，山林权交易有序开展，林业服务管理体系基本健全，山（林）长制全面实施，全市森林覆盖率达到13.82%。

2022年实现各类山林权应登尽登，山林地“三权分置”改革基本完成，社会参与度明显提升，交易市场实现平稳运行，“以林养林”“以地换林”等新机制初步建立，全市森林覆盖率达到14.68%。

2025年各项改革目标全面实现，植绿增绿护绿成果显著，全市森林覆盖率达到16.68%。

二、基本原则

——依法依规、保障权益。落实《中华人民共和国森林法》等法律法规，巩固山林地家庭承包基础性地位，保护农户和经营主体的经营权、处置权、收益权，确保增绿、增效、增收目标相贯通，实现生态、经济、社会效益相统一。

——生态优先、植绿增绿。坚持山水林田湖草沙一体化保护修复，顺应森林生态系统建设发展规律，适地适树、以水定绿，多措并举造林、育林、护林，扩大面积、改善结构、提高质量，增强生态功能、维护生态安全。

——深化改革、激发活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，活化经营机制、放活微观主体，激发市场活力、增强内生动力，带动各类生产要素向林业聚集，形成市场化、多元化、社会化发展格局，提高山林资源配置效率，实现生态惠民。

——全面推进、分类施策。统筹森林生态系统建设，因地因林因情制宜，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，推进多种形式适度规模经营，探索多种生态产品价值实现路径，创新多种模式利益联结机制，吸引各类资本进山入林，为山林权改革注入强劲动力。

——解题破局、创新突破。坚持问题导向，用足用活改革政策，着力破解集体山林地改革难点堵点痛点，先行先试国有山林地改革，稳定承包权、放活经营权、保障收益权，吸引更多社会力量参与生态建设，形成全民植绿增绿护绿的良好氛围。

三、重点改革任务

（一）推进确权登记颁证

1.建设山林地一张图基础数据库。制定《银川市山林权调查确权工作方案》，依据第三次国土调查和已有林草调查数据，以县（市）区为基本单元，划清国有土地和集体土地权属界线，界定林地、草地等山林资源地类界线，逐图斑调查土地所有权、林木、草原所有权和使用权（含承包经营权、租赁、流转）等基础信息，建立权属清晰、四至明确、标准统一的市县两级山林地一张图基础数据库，建立自然资源统一登记机制和山林权综合管理服务系统，为山林权登记发证打好基础。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市财政局，贺兰县、永宁县、灵武市人民政府

完成时限：2022年6月底

2.完成集体山林地不动产登记。制定《银川市集体山林权登记颁证工作方案》，加快集体林权类、草原类和特色产业类（葡萄、枸杞、灵武长枣）不动产权登记颁证，实现山林草各类资源应登尽登、应颁尽颁。对已颁发旧版权证的，动员权利人申请换发统一样式不动产权证，原有旧版权证未换发的其权利依然有效。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市农业农村局，贺兰县、永宁县、灵武市人民政府

完成时限：2022年12月底

3.开展国有山林地不动产登记。制定出台《银川市国有土地山林权登记颁证工作方案》，界定并规范承包、租赁国有荒山、荒滩和工矿废弃地从事山林业生产经营主体的原有土地承包合同和租赁协议，按照已经形成的山林资源进行登记，依申请颁发林权类、草原类和特色产业类（葡萄、枸杞和灵武长枣）不动产权证，保障经营主体的合法权益。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市农业农村局，贺兰县、永宁县、灵武市人民政府

完成时限：2023年6月底

（二）放活山林地经营权

4.完成山林地“三权分置”改革。制定《银川市山林地“三权分置”改革工作实施方案》，将承包、租赁国有荒山、荒滩和工矿废弃地从事山林业生产形成的山林地经营权和林木所有权纳入改革任务范围。分置和界定山林所有权、承包权、经营权，农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包山林地的使用、收益、流转及山林权抵押、担保权利。经营权流转分离后，新的经营主体在流转期内依法享有占有、种植并取得相应收益的权益，拥有经营权再流转、融资、合作等权能，依法获得经营性各类补偿补贴。经营权流转期五年以上的，经营主体可向登记机构申请经营权确权登记，保障经营者有稳定的经营预期。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市农业农村局，各县（市）区人民政府

完成时限：2023年12月底

5.建立山林权金融服务机制。在自治区林业金融支持体系的基础上，制定出台山林权贷款、担保、保险相关政策，支持金融机构对本地山林权开展贷款、担保、保险等业务，构建“政府+银行+担保+保险”的林业金融服务机制。鼓励金融机构开发适应林业生产特点、且经营者和金融机构都能承担风险的金融产品，有效拓展山林权融资功能和规模。

牵头单位：市金融工作局

责任单位：市财政局、自然资源局，各县（市）区人民政府

完成时限：2023年12月底

6.培育壮大新型绿化经营主体。制定出台培育扶持新型绿化经营主体的实施意见。加快培育以家庭承包为基础，以龙头企业为牵引，以林业专业大户、家庭林场、专业合作社和专业化服务组织为重点的绿化主体和经营主体。重点支持培育一批林业龙头企业，鼓励企业通过做强品牌、资本运作、产业延伸等方式进行兼并重组、联合发展，通过"公司+合作社+农户+基地"的经营模式，带动各类经营主体不断发展。积极发展多元服务主体，加快林业职业经理人培养，建立新型职业林农培训机制，支持专业服务公司、农民经济人队伍、涉林企业等经营性服务组织开展生产服务和市场信息服务。加大山林资源招商引资力度，引导工商企业和社会资本进山入林、投资林业，推动林业企业化、规模化经营，提高劳动生产率、林地产出率和资源利用率。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市农业农村局，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

（三）建立健全交易体系

7.建立山林业资源价值评估基准体系。加强与国内高水平的林业科研机构合作，推进林业资源价值评估研究，根据不同片区的山林资源禀赋，编制山林地分等定级基准价和山林资源价格分布图，建立准确反映林业资源稀缺程度、体现市场供求关系、彰显林业综合价值的林业资源价值评估基准体系，指导第三方机构开展标准化、专业化、市场化评估，有效维护市场交易各方的合法权益。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市财政局、生态环境局、农业农村局、金融工作局，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

8.建立山林权交易平台。将山林权交易纳入市公共资源交易中心和6个县（市）区农村产权交易中心，构建起“1+6”市场交易体系。制定出台《银川市山林权交易规则》和《银川市山林权交易奖补办法》，建立资源评估、政策指导、法律咨询、抵押融资、风险防控等服务机制。推行山林权交易合同示范文本，建立合同档案管理和合同鉴证备案机制，确保交易规范、有序、安全运行。

牵头单位：市公共资源交易中心

责任单位：市财政局、自然资源局、生态环境局、农业农村局、金融工作局，各县（市）区人民政府

完成时限：2023年12月底

9.建立山林权政府回购机制。制定出台山林权回购方案，明确规定山林权保护价格和政府回购兜底标准，对市场交易价格低于建设经营投入一定差额的、经营主体申请退出的，政府可以保护价格回购，适时再向市场主体流转，实现山林权可进可退、流转顺畅，保护经营主体积极性。

牵头单位：市财政局

责任单位：市自然资源局，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

10.建立碳汇林交易指导机制。编写《银川市碳汇林交易购买指南》，设立服务机构，对碳排放企业购买碳排放权、县（市）区政府组织建设碳汇林抵消碳排放、企业出资在指定地块建设碳汇林抵消碳排放，提供政策指导和服务。鼓励各县（市）区开展碳汇造林横向补偿交易。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市财政局、生态环境局，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

（四）推动市场化植绿增绿

11.培育“以林养林”新模式。深入挖掘现有森林资源优势，按照“保护为主、长久发展、近期得利、长期得林”思路，出台林区升级改造优惠政策，设立专项扶持资金，重点发展林下经济和林产品深加工，提高林业资源综合利用水平，实现林业就地增值增效。列出一批可以进行资源所有权、管理权和经营权分离的自然公园（森林公园、绿地公园、沙漠公园）、植物园名单，允许社会资本通过特许、转让、承包、租赁、合作等方式投资生态旅游项目，建设一批保护生物多样性的示范园区。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市财政局、生态环境局、文旅广电局，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

12.开拓“以地换林”新路径。制定出台国土整治绿化行动配套建设用地办法，对社会资本投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理、生态修复、废弃工矿地整治，达到一定造林绿化规模的配套相应比例建设用地，用于生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动。整治范围内无法配套的，按相应规定异地配套建设用地，吸引社会资本植树造林、植绿增绿。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市财政局、生态环境局、文旅广电局、卫健委，各县（市）区人民政府

完成时限：2024年12月底

（五）健全服务管理体系

13.优化林业技术服务体系。加大林业科技推广力度，扩大林业科技覆盖面，优化一线林草技术人员结构，配齐配强乡镇技术人员。培养一批林业、农业、旅游业、食品业等综合性人才，打造一支山林产业人才服务队伍，建立高等院校实习基地，引导大学生服务基层。以政府购买林业技术服务为引导，加快构建新型农业社会化科技服务体系。加强新品种、新技术和新模式引进示范推广。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市科技局、财政局、人社局，各县（市）区人民政府

完成时限：2021年12月底

14.加强山林管理执法。全面推行山林长制，构建覆盖市、县、乡、村四级山林长管理体系，形成山有人管、林（草）有人护、树（草）有人种、责有人担的管护格局。运用“互联网+林业”等现代信息技术，实施山林资源“天地空”一体化、信息化监督；推进森林草原综合执法改革，加强林草执法队伍建设，强化联合执法监督，完善行政执法与刑事司法衔接机制，严肃查处盗伐滥伐林木、乱占滥用林地等违法行为。完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市公安局、司法局、生态环境局、应急管理局，各县（市）区人民政府

完成时限：2023年12月底

15.建立山林权纠纷调处机制。按照属地管理、分级负责、依法调处的原则，制定和完善山林权纠纷调处预案，将山林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。建立健全经营纠纷调处工作管理制度，加大林地、草原流转经营纠纷调处力度，加强法律法规和政策培训，增强林业草原经营主体产权法治观念和契约意识。建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制，开设林草法律救助绿色通道，向低收入家庭提供法律援助和司法救助。

牵头单位：市自然资源局

责任单位：市司法局、信访局，各县（市）区人民政府

完成时限：2023年12月底

四、实施步骤

（一）夯实改革基础（2021年12月底前）

2021年全面启动山林权改革各项工作。开展山林地各类资源调查工作，完成市县两级山林一张图基础数据库，开展山林地“三权分置”改革，分置和界定山林所有权、承包权、经营权前期工作基本完成，山林权贷款、担保、保险等金融业务开展试点，山林业资源价值评估研究开始启动，林业服务管理体系基本建立，山（林）长制全面实施，完成山林地承包经营纠纷调处预案。

（二）推动深化改革（2022-2023年）

山林权改革各项举措不断深化，制度机制基本建立。集体山林地和国有山林地登记工作基本完成，山林权“三权分置”改革基本完成，山林权金融服务机制不断完善，培育壮大一批新型绿化经营主体，山林权交易平台运行规范、有序，山林权政府回购机制建立，碳汇林交易指导服务初见成效，“以林养林”、“以地换林”等新机制初步建立。社会力量参与度明显提升，山林资源生态效益和社会效益显著提高。

（三）建立长效机制（2024-2025年）

山林权各项改革目标全面实现，新型绿化经营主体成为国土绿化的主要力量，改革体制机制基本完善，植绿增绿护绿成果显著。

五、保障措施

（一）强化组织领导。山林权改革在市委和市政府的领导下开展，市委全面深化改革委员会增设山林权改革专项小组，由市政府分管领导担任专项小组组长，专项小组办公室设在市自然资源局，推动具体改革任务落实。各县（市）区对深化林权改革工作明确时间节点、细化工作任务，推动措施落地。

（二）鼓励创新机制。建立健全山林权改革激励和容错机制，支持开展山林权不动产登记、活化山林地经营权、公益林分级管理利用、林权质押贷款、森林碳汇等改革创新工作，通过试点引领、示范带动、总结推广、注重实效，不断深化山林权改革。加大宣传力度，营造有利于全面深化山林权改革的浓厚社会氛围。

（三）加大投入力度。市级相关部门(单位)要结合业务职能，多渠道筹措资金，实施林业重点工程建设，加大林业基础设施建设投入，推动山林业高质量发展。逐步提高森林生态效益补偿标准，适当扩大补偿范围，完善生态公益林“分类补偿、分档补助”办法。积极落实绿化造林、森林资源管护、森林防火、林业有害生物防治、林木良种培育推广、山林纠纷调处以及生物多样性、湿地和野生动植物资源保护、基层林业站、基层林木检站等经费。

（四）完善考核机制。加强山林权改革指导、督查和考核，实行重要改革事项“一事一议”，重大建设项目“一站式”审批，推动改革举措、建设项目快落地、早开工。山林权改革纳入市效能目标管理考核。强化考核结果运用，对山林权改革贡献突出的单位和个人予以表扬。

附件：1.关于深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施方案2021年任务清单

       2.关于深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施方案任务清单